Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Alkaya over “het gebrek aan handhaving op bedrijven buiten de EU die ook in Nederland diensten met cryptomunten aanbieden”

Antwoord van Minister Kaag (Financiën) (ontvangen 13 mei 2022). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 2545.

Vraag 1 en 2

Heeft u kennisgenomen van het artikel en de radiouitzending waarin de voorzitter van
de branchevereniging bitcoinbedrijven Nederland wijst op het gebrek aan handhaving
door De Nederlandsche Bank (DNB) bij buitenlandse partijen die zich op de Nederlandse
markt richten?1

Herinnert u zich de brandbrief van crypto-currencybedrijven uit november 2020, welke
erop neerkwam dat DNB toen registrerende partijen zeer indringend en onder toepassing
van stringente toelatingseisen voorhield dat eenieder die niet aan de Wwft-eisen voor
cryptobedrijven voldeed, niet langer in de Nederlandse markt actief kon zijn?

Antwoord 1 en 2

Ja.

Vraag 3

Kunt u bevestigen dat DNB de afgelopen twee jaar, zowel via individuele bedrijven
als via mails en overleg met de branchevereniging, herhaaldelijk vele tientallen signalen
heeft gekregen over diverse grote buitenlandse spelers die zich al sinds 2020 op de
Nederlandse markt richten zonder de vereiste registratie?

Antwoord 3

Navraag bij DNB leert dat DNB in de afgelopen twee jaar meerdere keren signalen heeft
ontvangen over enkele grote buitenlandse spelers op de cryptomarkt. Daarnaast heeft
DNB op basis van eigen onderzoek en contacten in het kader van de FEC-samenwerking
een lijst van 36 partijen samengesteld die mogelijk zonder registratie op de Nederlandse
markt actief zijn.2 Voorts is DNB via haar informatiedesk veelvuldig benaderd over crypto-instellingen,
maar dit betrof in hoofdzaak vragen of meldingen die buiten de reikwijdte van het
mandaat van DNB liggen, bijvoorbeeld over marktmisbruik of fraude.

Vraag 4

Welke handhavingsinstrumenten heeft de toezichthouder voor bedrijven die buiten de
Europese Unie zijn gevestigd en diensten aanbieden die ook in Nederland af te nemen
zijn, maar niet aan de hier geldende wetten voldoen? Hoe vaak zijn deze instrumenten
het afgelopen jaar ingezet?

Antwoord 4

Eenieder die in of vanuit Nederland bewaarportemonnees of cryptowisseldiensten aanbiedt,
dient zich bij DNB te registreren. Bij overtreding van de registratieplicht kan DNB
handhavend optreden. Dit geldt ook voor buitenlandse partijen die in Nederland actief
zijn. Handhaving kan in de praktijk inhouden dat meerdere handhavingsmaatregelen (tegelijkertijd)
ingezet worden om het handhavingsdoel te bereiken. Handhavingsmaatregelen die DNB
tot haar beschikking heeft om illegale dienstverleners aan te pakken, zijn onder andere
de last onder dwangsom of de bestuurlijke boete. Daarnaast beschikt DNB over instrumenten
die formeel geen handhavingsmaatregelen zijn, zoals de openbare waarschuwing. Ook
kan de toezichthouder aangifte doen bij het OM, dat vervolgens strafrechtelijk kan
handhaven.

Vanwege de vertrouwelijkheid van het toezicht kan DNB geen details delen tegen welke
partijen op dit moment handhaving loopt of welke handhavingsmaatregelen daarbij precies
ingezet worden. Formele handhavingsmaatregelen worden op de website van DNB geplaatst,
in beginsel nadat het besluit onherroepelijk is geworden.

In 2021 heeft DNB één keer een openbare waarschuwing afgegeven.3 Uit de ZBO-verantwoording over 2021 blijkt dat DNB in dat jaar signalen heeft gekregen
over 36 mogelijke overtredingen van de registratieplicht door cryptodienstverleners.
In 18 gevallen is DNB een zaak gestart. Die zaak is in 14 gevallen gesloten omdat
de overtreding is beëindigd. Twee zaken lopen nog en in twee gevallen is DNB tot handhaving
overgegaan.4

Vraag 5

Kunt u bevestigen dat de openbare waarschuwing die DNB in augustus 2020 gaf aan één
buitenlandse overtreder, strikt genomen niet kan worden gezien als handhaving onder
het Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en DNB, aangezien
deze tot doel heeft om bedrijven te informeren dan wel te waarschuwen en niet gericht
is op beëindiging of bestraffing van een overtreding?

Antwoord 5

Dat klopt.5Een dergelijke waarschuwing kan wel onderdeel zijn van een bredere handhavingsstrategie,
waarin tevens formele handhaving plaatsvindt gericht op het beëindigen van overtredingen.

Vraag 6

Hoe verhoudt zich de eerdere toelichting van uw ministerie dat DNB dit jaar aan de
gang zou gaan met het handhaven van buitenlandse aanbieders met de plicht voor DNB
om alle aanbieders op een gelijke manier te behandelen en dus ook op gelijke manier
te handhaven?

Antwoord 6

DNB is zaken gestart tegen partijen die zonder registratie in Nederland cryptodiensten
aanbieden. In de ZBO-verantwoording 2021 schrijft DNB over onderzoek en handhaving
bij aanbieders die zonder registratie diensten aanbieden:

«Sinds de invoering van de registratieplicht voor cryptodienstverleners in 2020, ontvangt
DNB signalen over aanbieders van cryptodiensten die zonder registratie in of vanuit
Nederland actief zijn. Alle signalen worden door DNB beoordeeld. Indien het vermoeden
bestaat dat een cryptodienstverlener niet aan de registratieplicht voldoet, start
DNB een zaak. Het toezicht van DNB is erop gericht om overtredingen van de registratieplicht
zo effectief mogelijk te beëindigen. Waar nodig wordt hierbij gebruik gemaakt van
formele handhavingsmaatregelen. Onderstaande tabel geeft het aantal signalen weer
dat DNB sinds de invoering van de registratieplicht over vermeende overtreders ontvangen
heeft, inclusief een specificatie van de beoordeling en vervolgacties door DNB.

Totaal aantal mogelijk illegale aanbieders

36

– Signaal beoordeeld, zaak gestart

18

– Signaal beoordeeld, geen opvolging (geen overtreding of laag risico)

12

– Nieuwe, nog te beoordelen signalen

6

Uit bovenstaande tabel volgt dat DNB naar aanleiding van 18 signalen een zaak gestart
heeft. De status van deze zaken is in onderstaande tabel weergegeven.

Overtreding beëindigd

14

Lopend

2

Handhaving

2»

De procedures tot handhaving zijn tijdrovend en vragen veel personele inzet. Dit komt
doordat DNB een bewijsplicht heeft ten aanzien van de overtredingen en ook illegale
dienstverleners de mogelijkheid hebben om zich te verweren en in beroep te gaan. Hoewel
openbaarmaking van een formele maatregel in specifieke gevallen al mogelijk is als
nog geen sprake is van een onherroepelijk besluit, is de hoofdregel dat DNB een opgelegde
boete en of dwangsom openbaar maakt wanneer deze definitief is. Dit betekent dat het
uitblijven van gepubliceerde boeten en dwangsommen niet hoeft te betekenen dat er
niet gehandhaafd wordt.

Vraag 7

Herkent u de verontwaardiging van Nederlandse bedrijven over het ontbreken van een
gelijk speelveld?

Antwoord 7

Ik ben op de hoogte van deze opvattingen van de in Nederland geregistreerde crypto-instellingen.
Zowel mij als DNB is er alles aan gelegen om een gelijk speelveld te waarborgen. Dit
is ook de reden dat DNB zaken is gestart tegen partijen die zonder registratie in
Nederland cryptodiensten aanbieden.

Vraag 8

Is het correct dat de Nederlandse cryptobedrijven over 2020 en 2021 een rekening gekregen
c.q. te verwachten hebben waarin de kosten van handhaving mede opgenomen en begroot
zijn? Zo ja, hoe hoog was dit bedrag en welk deel van genoemde kosten heeft betrekking
op de handhavingsactiviteiten van DNB?

Antwoord 8

Het klopt dat een deel van de toezichtkosten voor de financiële sector wordt besteed
aan handhaving. Dit is goed uitlegbaar: de financiële sector en zeker ook cryptobedrijven
hebben baat bij een schone en gereguleerde sector waar illegale aanbieders worden
geweerd.

Conform de begrotings- en heffingssystematiek van DNB worden kosten voor handhaving
op illegale dienstverlening omgeslagen over alle sectoren volgens een verdeelsleutel
naar rato van de kosten van het doorlopend toezicht. Aanbieders van cryptodiensten
worden dus voor een percentage van deze kosten aangeslagen.

Daar staat tegenover dat in de huidige wetgeving de opbrengsten van boetes en dwangsommen
tot een bedrag van EUR 2,5 miljoen worden teruggegeven aan de sectoren, naar rato
van de toezichtkosten per sector (het meerdere boven EUR 2,5 miljoen gaat naar de
Staat). Dit bedrag zal naar verwachting per 1 januari 2023 worden opgehoogd naar EUR 4,5 miljoen.6 Eventuele boete- en dwangsommenopbrengsten van de cryptosector komen daarbij ook
ten goede aan alle sectoren; andersom profiteert de cryptosector ook van opbrengsten
bij andere sectoren. In 2021 zijn geen opbrengsten van boetes en dwangsommen verantwoord
voor de crypto-instellingen. De crypto-instellingen profiteren echter wel voor bijna
EUR 29.000 van de verrekening van boetes en dwangsommen die in andere sectoren zijn
opgelegd. In toekomstige jaren kan dat natuurlijk anders uitpakken.

Vraag 9

Kunt u een schatting maken van de financiële impact en schade die Nederlandse cryptobedrijven
(veelal mkb) hebben, nu buitenlandse concurrenten in de praktijk zonder registratie
een deel van de Nederlandse markt kunnen blijven bedienen, zonder aan de Wwft-regels
voor cryptobedrijven te hoeven voldoen?

Antwoord 9

Nee, deze schatting is niet te maken. Het is onmogelijk om het aantal en de omvang
van de transacties in te schatten, die door Nederlandse aanbieders zouden worden uitgevoerd
als in Nederland gevestigde consumenten slechts bij hen terecht zouden kunnen. Bovendien
hangt een dergelijke schatting af van de feestructuur en winstmarge die individuele instellingen hanteren en de kosten die een instelling
maakt of zou maken voor naleving van de Wwft.